截至發稿之時,南都記者在國務院官方網站——— 中國政府網搜索“第三方評估”,找到1130條信息———
  “一些取消下放的行政審批事項含金量不高,特別是簡政放權後監管缺位現象普遍存在”,“有些能源、基礎設施建設等領域的投資項目,核准權限已下放給地方政府,但關鍵權限仍在相關部委,沒有同步下放”……
  這些話語出自針對國務院出台政策措施落實情況的第三方評估報告。這些報告是李克強總理親自推動做出的,並且在中國政府網進行了公開報道。
  今年8月27日,李克強主持召開國務院常務會議,聽取了政策措施落實第三方評估彙報。這是中央政府首次委托第三方來評估政府工作,上述話語即出自這個報告。據悉,李克強總理對評估效果很滿意,認為報告提供了“豐富真實、原汁原味的第一手情況”。
  近一年多來,從國務院到各個部委、地方政府,都開始大規模地引入第三方評估。據南都記者統計,李克強至少在7次國務院常務會議上提到“第三方評估”。
  國家行政學院黨委書記、副院長陳寶生認為,今年可以被視為“中國第三方評估的元年”,國務院層面上對一些重點政策的執行情況進行第三方評估,給全社會一個信號,今後第三方評估將會成為政府管理中的一個常態。
  南都記者瞭解到,有關部門正在起草“各級政府第三方評估指導意見”,這一文件將對第三方評估的範圍、主體、評估者的資質、委托的方式、評估的公開等做出規範。
  國務院首次委托,第三方如何評估政府工作?
  國家行政學院是在今年6月初接到國務院辦公廳委托任務。據悉,接到這一任務的還有中科院、國務院發展研究中心和全國工商聯。
  按照分工,4家機構將對今年國務院重點推動的5項工作分別開展評估:國家行政學院評估“取消和下放行政審批事項、激發企業和市場活力”的落實情況;工商聯評估“向非國有資本推出一批投資項目”;中科院評估“重大水利工程及農村飲水安全”。
  國研中心則承擔了兩項評估任務,分別是“加快棚戶區改造”和“實行精準扶貧”。
  國務院最初的要求是8月10日前上交評估總報告,“時間非常緊”,國家行政學院隨即成立了22名評估組成員,分成3個評估組,小組長均由副院長擔任,領導小組組長則是學院黨委書記陳寶生。評估組成員全部都是教授,加入團隊的副教授和博士生都只能“打下手”。
  國家行政學院評估組成員、中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳向南都記者介紹,評估組借鑒國際經驗,對行政審批改革確定了“六評一看”(即評目標、評數量、評含金量、評監管、評規範、評效果;看下一步審批改革)的評估方法。隨後,評估組快遞出了2800多份調查問卷,並開始趕赴20個部委、11個省(市、區)、24個地級市(區)和10個縣(市)進行評估,先後召開103場座談會,參加座談訪談的有2000多人。
  工商聯評估的是“向非國有資本推出一批投資項目”,為聽取民營企業聲音,全國工商聯4個調查組分赴12省市,召開的174場座談會共有1693家民營企業參加,實地走訪企業278家,回收有效問卷3044份,獲取了30多萬字“原汁原味”的一手情況。
  由於時間太緊,國家行政學院評估組最終寫總報告的時候,一些地方政府的調查問卷還未快遞迴來,最終採用的樣本是2400多份調查問卷。
  為保證評估順利進行,國務院還特地給各個評估組批了“路條”,評估組所到之處也因此受到“高度重視”。在河北,兩名省委常委出面介紹情況。全國工商聯評估組到湖南時,還受到省委書記、省長會見。評估組到教育部當天,教育部則派了11個部門27位負責人逐個逐個參加座談。
  一個有意思的細節是,在評估組到來之前,國務院督察組剛在地方開展過督查,一些地方政府圖省事,把彙報給督察組的材料複印了一份,又提交給了第三方評估組,後來才發現評估組和督察組的思路完全不一樣,“督察組要看審批改革是否落實,我們還關註審批下放之後的監管做得如何。”一位參與此輪評估的專家告訴南都記者。
  8月27日國務院常務會議上,李克強對四家機構的評估效果很滿意,認為提供了“豐富真實、原汁原味的第一手情況”。
  7次國務院常務會議,李克強專門談到第三方評估
  去年9月6日,李克強主持召開國務院常務會議,聽取全國工商聯所作的民間投資政策落實情況第三方評估彙報。這是李克強首次在國務院常務會議上,專門聽取第三方評估。
  雖然這次“第三方評估”不是由國務院直接委托,而是由國家發改委委托全國工商聯所作,但就一項政策的落實情況專門聽取第三方評估,國務院的這一舉措,對重大決策民主化、科學化具有開創性意義。據悉此次第三方評估,確實也聽到了不少“真聲音”,發現了不少“真問題”,比如民營企業在市場準入方面仍遭遇不少體制性和政策性障礙;部分實施細則不具體、操作性不強或門檻設置過高,實踐中很難落實;對政策落實缺乏考核監督等等。正因為從第三方評估彙報中瞭解到真實情況,國務院有的放矢,立刻推出為民間投資參與市場競爭“鬆綁開路”的五大舉措。
  這次國務院常務會議專門強調,“各部門要強化對政策落實情況的督查考核,註重引入社會力量開展第三方評估,接受各方監督,不能‘自拉自唱’。”
  據南都記者統計,從2013年9月6日到今年8月27日,李克強先後在7次國務院常務會議上專門談到“第三方評估”。
  67歲的國家發改委原黨組成員、中國經濟體制改革研究會顧問宋曉梧參與了一次國家發改委委托的對全國11個綜合改革配套試驗區的評估。
  2005年,中國第一個綜合改革配套試驗區在上海浦東新區成立,隨後,重慶、湖南、山西等10個地區分別獲批准設立了綜合改革配套試驗區。9年過去,這些試驗區做得如何、哪些經驗可向全國推廣、哪些試點還得繼續探索,成為評估組評估的重點內容。
  南都記者瞭解到,國家發改委先召集了受委托的12家機構,開了三四次會,包括中國人民大學在內的11家評估機構分別對11個綜合配套改革試驗區做單獨的第三方評估,宋曉梧所在的中國經濟體制改革研究會則是進行總體評估。
  “發改委為每個評估小組各配備一個聯絡人,保持聯絡溝通,形成工作機制”,中國人民大學財政金融學院副院長、人大評估組的副組長趙錫軍說,有了這一層保障,評估組提出見什麼人,去什麼單位考察,各方都比較配合。
  作為發改委總結評估的承擔者,宋曉梧去山西考察,一些官員為了應付,都事先準備好了稿子。“本來是去瞭解資源城市轉型的試點,他們卻談到不相關的教育問題,而且談得很細緻”。宋曉梧直接打斷彙報說,“扯太遠了,直接談問題”。
  最終,綜合配套改革試驗區的第三方評估報告提交至國務院,李克強總理專門做了批示,“認為評估質量很高,效果很好”。
  在承接這項任務時,參與者都簽了保密協議。最開始,評估結果也不准備公開,不過最終,有關方面在和涉及的部委協商後,決定把這次評估報告整理成冊,出版公開發行。
  宋曉梧說,報告的公開,征求了各部門意見,大家認為把成果拿出來討論,對改革有積極作用,“有些領導同志也主張公開”。
  一個標本:互相之間不通氣“背靠背”式評估
  除了國家發改委外,教育部、科技部都在2014年下發的文件和規章中,提出要引入第三方評估。民政部已經委托五所大學成立了五個“和諧社區建設”的“第三方”評估小組。一些省份也效仿國務院,派出第三方評估組,督查政策落實情況。
  改革開放新的“試驗田”的上海自貿區在今年經受了第三方評估的一次又一次“洗禮”。截至目前,已經受到國研中心、普華永道管理咨詢公司、上海財大、上海對外經貿大學和上海投資咨詢公司至少5家機構的第三方評估。
  這些第三方評估同步進行,被要求互相之間不通氣,一個政策有多家第三方進行評估,其結論和效果也能進行比較。有意思的是,早在約半年前,上海社科院和國家發改委就已經分別向國務院提交了一份上海自貿區的評估報告。李克強覺得這還是內部評估,雖然值得肯定,但還需要邀請第三方來進行評估。
  在進行第三方評估的同時,一些地方還意識到,如果要真正發揮第三方評估在科學決策和民主決策中的作用,還需要在第三方評估制度建設上發力。
  湖南省在全國率先制定《湖南省全面深化改革第三方評估辦法》(試行)。南都記者從湖南省委辦公廳獲悉,這項工作由湖南省委改革辦牽頭。該辦法11月已經在湖南省委深改組討論通過,正待進一步修改後出台。
  “制定這個辦法,我們也和中央改革辦彙報過”,湖南省委改革辦一位工作人員對南都記者說,湖南先行出台辦法,主要是為了增強改革的科學性、協同性和實效性,“現在的改革都是‘存量改革’,全是難啃的硬骨頭”,所謂“科學性”,就是增強改革方案出台前的預判;“協同性”,就是增強改革方案在推進過程中的彼此協調,不互相打架;所謂“實效性”,就是確保改革的落地。
  改革必然牽涉部門利益,他們認為,由“第三方”做評估會更具客觀性、權威性。這位工作人員透露,在湖南的“第三方評估”辦法中,不僅規定對改革落實情況要進行“事後評估”,還把改革方案實施前要進行的“事前評估”、改革過程中的“事中評估”都寫入了辦法中。這意味著,根據辦法,第三方評估日後將伴隨湖南改革的全過程。
  和湖南一樣,河北、河南好幾個地方都準備出台類似的第三方評估辦法。為此,他們還專門找到了參與國務院委托評估的國家行政學院評估組求教,希望舉辦培訓班。
  更高層次:中央重大決策引入第三方評估
  第三方不局限於對政府工作的評估,還體現在黨中央國務院重大決策部署貫徹落實情況以及重大立法上。
  今年10月,十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》則提出,對部門間爭議較大的重要立法事項,由決策機關引入第三方評估,充分聽取各方意見。
  11月27日,黨中央國務院重大決策部署貫徹落實情況督查動員會決定對十八屆三中全會《決定》的重要部署、2013年中央經濟工作會議確定的主要任務、十二屆全國人大二次會議審議通過的《政府工作報告》重點工作的完成情況進行督查,對其中部分重點政策措施落實情況開展第三方評估。
  除了對政策落實情況的評估,不少部門還開始在政策實施之前的評估,就決策也引入第三方評估。
  “如果政策出台前就有政策評估,就可以避免一些不負責任的政策出台”,王滿傳說,這些不負責任的政策會“影響政府的威信”。
  南都記者瞭解到,中國社科院正在對十八屆三中全會經濟和生態文明領域的百餘項改革落實方案做第三方評估。這項任務目前由社科院副院長、經濟學部主任李揚牽頭。此外,國務院發展研究中心也在承擔這項評估任務。
  “現在評估的任務很重”,中國社科院一位評估組專家對南都記者說,社科院承擔的三中全會改革方案評估任務,是一項跟蹤式的評估。先是對方案,然後是對執行過程、結果的評估,會一直持續下去。
  觀察

  如何保證第三方評估的獨立性?
  今年國務院委托進行評估的4家機構都是國務院直屬事業單位,有輿論認為,這隻能算“準第三方評估”。究竟怎麼樣才是第三方評估?如何保證評估的獨立性?這些都是輿論關註的問題。
  國家行政學院評估組成員、中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳認為,所謂第三方是相對於第一方和第二方來說的,從落實的角度來講,自查的各個部門就是第一方,國務院督察組是第二方。既不制定政策,也不執行政策,獨立於政策運行過程之外的、相對超脫的機構就是第三方。
  比如,像國家行政學院這樣的機構日常既不制定也不執行具體的政策,獨立於政策過程之外,可以視為“第三方”。
  在參與了對全國11個綜合改革配套試驗區評估的宋曉梧看來,第三方評估的獨立性確實存在兩難的問題。他所在中國體改會是受國家發改委委托,進行評估的。在出發之前,國家發改委就會通知當地政府,評估組要去調查什麼地方、調查什麼情況,地方政府都不敢攔著,一定程度上,他們確實能獲得真實情況。
  “掌握第一手材料,把握真實的信息是必須的”,受發改委委托帶隊去評估湖南長株潭兩型試驗區的中國(海南)改革研究院院長遲福林說。
  但如果進行第三方評估的智庫完全獨立,在評估的過程中,一些部門和地方很可能以“保密、沒有義務提供這方面資料”為由拒絕,那麼即使機構是完全獨立,最終的評估報告也有可能是不全面的。
  “社會力量不見得能與決策者的利益剝離開,而體制內的評估者也可視為立場中立”,長期研究智庫的清華大學公共管理學院教授朱旭峰認為,儘管體制外的第三方能儘量保證其獨立性,但是其評估的質量也有待檢驗。
  宋曉梧也說,即使目前採用招投標的方式來選擇第三方評估機構,最後還是可能落到那些有研究能力、規模較大的官方和半官方智庫身上。其中一個重要原因是社會智庫的規模還比較小,智庫產業在中國仍有待壯大。
  國務院常務會議

  2013年9月6日

  相關主題
  聽取民間投資政策落實情況第三方評估彙報。
  會議要求
  各部門要註重引入社會力量開展第三方評估,接受各方監督,不能“自拉自唱”。
  2013年10月8日
  相關主題
  部署加強財政扶貧等保民生資金管理和公共資金審計監督。
  會議要求
  要創造條件,採取第三方評估等方式加強監督。
  2014年3月19日
  相關主題
  確定《政府工作報告》重點工作部門分工。
  會議要求
  強化公開,引入第三方評估,接受人民監督。
  2014年5月30日
  相關主題
  決定對國務院已出台政策措施落實情況開展全面督查。
  會議要求
  這次督查要引入第三方評估和社會評價,既督地方也督部門。
  2014年7月16日
  相關主題
  聽取國務院出台政策措施推進情況督查彙報並部署狠抓落實與整改。
  會議要求
  各地區、各部門要建立第三方評估制度,接受社會評議和監督。
  2014年7月23日
  相關主題
  部署多措並舉緩解企業融資成本高問題。
  會議要求
  各有關部門要引入第三方評估,確保政策儘快落實、見到實效。
  2014年8月27日
  相關主題
  聽取政策措施落實第三方評估彙報,改革創新政府管理方式。
  會議要求
  第三方評估對政府工作既是監督,也是推動,要形成制度。
  據新華社
  對黨中央國務院部分重點政策措施落實情況開展第三方評估。
  ——— 中共中央辦公廳、國務院辦公廳
  對部門間爭議較大的重要立法事項,由決策機關引入第三方評估,充分聽取各方意見。
  ———《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》
  南都記者 吳斌 程姝雯 龍玉琴 實習生 沈清濤 侯飛越
創作者介紹

江若琳

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